— Приносимые лично государю прошения и жалобы — явление обычное в древней Руси. В XVII в. обнаруживаются уже стремления к их ограничению. Уложение Алексея Михайловича (гл. X, ст. 20) разрешает подавать государю челобитные только по таким судным делам, по которым в приказе суда не дают и указа не чинят. Это шло вразрез с воззрениями народа. Петру I неоднократно приходилось подтверждать запрещение бить государю челом помимо присутственных мест и разъяснять, что непосредственно только на "неправду" дьяков и судей можно жаловаться государю. С образованием сената, Петр I решительно вступает на путь совершенного устранения самодержавной власти от отправления правосудия. В 1718 г., под страхом смертной казни, запрещено было подавать жалобы на сенат. В течение всего XVIII в. запрещение это десятки раз подтверждалось. В учреждении министерств 1811 г. и в Своде Законов тот же принцип выражен в следующей форме: "власть судебная, во всем её пространстве, принадлежит сенату и местам судебным"; но до введения судебных уставов 1864 г. осуществление его на практике оказывалось невозможным. При отсутствии гласности и других судебных гарантий, при отсутствии кассационного суда и при господстве исключительно апелляционного порядка, когда каждое высшее судебное место рассматривало дело по существу и могло постановить новое решение, самодержавная власть не могла устранить себя вполне от разбора судебных дел. Этим объясняется известная 217 ст. учреждения сената (изд. 1886 г.): "На решение сената нет апелляции. Но как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к императорскому величеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы", с соблюдением особых на тот предмет правил. Раньше всего изданы были правила о внешней стороне В. жалоб. Указом 8 июня 1680 г., под страхом опалы, запрещено было писать в челобитных: "чтобы Он Великий Государь пожаловал, умилосердился, как Бог", а повелено было писать: "для прилучившегося которого наставшего праздника и для Его Государского многолетнего здравия". Указом 19 февраля 1786 года запрещено было писать: "бьет челом всеподданнейший раб", а повелено было писать: "приносит жалобу" или "просит всеподданнейший" или "верноподданный". В 1763 г. для принятия В. жалоб назначены были особые лица, которым дана была инструкция. В 1810 г. для рассмотрения жалоб и прошений, приносимых на Высочайшее имя, образована была при государственном совете комиссия прошений, которая в 1835 г. выделена была в самостоятельное учреждение, состоявшее в непосредственном ведении его императорского величества. Кроме жалоб на высшие судебные и административные места и лица, в комиссию могли поступать прошения о каких-либо наградах или милостях и прошения с представлением проектов. Жалобы и прошения вносились на рассмотрение комиссии статс-секретарем у принятия прошений; через него же шли представления комиссии государю императору. В 1884 году комиссия прошений была упразднена и выработаны были особые "правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых". Правила 1884 года заменены правилами 21 марта 1890 года. На основании последних, В. прошения и жалобы, приносимые на Высочайшее имя, поступают к командующему Императорской главной квартирой, который по приему и направлению этих бумаг подчиняется непосредственно Его Величеству. Для делопроизводства по В. прошениям и жалобам при главной квартире состоит канцелярия прошений, на Высочайшее имя приносимых. В. жалобы и прошения, а также разрешительные по ним бумаги освобождаются от гербового сбора. В. жалобы и прошения приносятся не иначе как от имени и за явственной подписью того лица, от которого подана просьба, с указанием места жительства просителя и с означением переписчика, когда просьба написана чужой рукой; принесение В. жалоб и прошений поверенными не допускается; но если просьба подается от имени нескольких лиц или сословия, общества или общественного установления, то просители могут избрать одного поверенного из своей среды. Жалобы и прошения, принесенные с отступлением от указанных правил, а равно изложенные в телеграммах, писанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги, или с неприличными выражениями, оставляются без рассмотрения. Равным образом оставляются без рассмотрения жалобы и прошения, заключающие в себе несколько отдельных один от другого предметов, имевших или долженствующих иметь особые производства. На Высочайшее имя могут быть приносимы жалобы и прошения лишь следующих пяти категорий: 1) жалобы на определения департаментов правительствующего сената, кроме кассационных. В этих жалобах должны быть приведены законы, которые проситель считает нарушенными, а также доказательства и доводы, на коих он основывает свое ходатайство, с приложением свидетельства о времени объявления обжалованного определения или приведения его в действительное исполнение. Если означенное свидетельство к жалобе не приложено, то на представление его просителю назначается срок не свыше одного месяца, после чего жалоба оставляется без рассмотрения. Жалоба, подлежащая рассмотрению, вносится командующим Императорской главной квартирой в особое присутствие при государственном совете для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов правительствующего сената. Присутствие это состоит из председателя и 4 членов, назначаемых Высочайшей властью из числа членов государственного совета и сенаторов; в заседаниях присутствия участвует командующий Императорской главной квартирой, когда он признает это нужным. Кроме жалоб, поступающих от командующего квартирой, никакие другие жалобы, прошения, документы или иные бумаги присутствием ни от кого не принимаются; участвующие в деле и посторонние лица в заседания его не допускаются. По жалобам, принесенным по истечении 4 месяцев со времени объявления обжалованного определения или со времени приведения его в действительное исполнение, присутствие постановляет заключение об оставлении их без последствий; по жалобам, принесенным с соблюдением указанного срока, присутствие постановляет заключение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение общего собрания сената. Единогласные заключения присутствия, а также последовавшие между членами разные мнения повергаются на Всемилостивейшее Государя Императора усмотрение. По Высочайшему повелению дело, решенное департаментом сената, переносится на рассмотрение общего собрания, причем дела, решенные первым и вторым департаментами и департаментом герольдии, поступают в первое общее собрание, а дела, решенные департаментами судебными и межевым — во второе общее собрание. При переносе дела на рассмотрение общего собрания исполнение решения приостанавливается; если же решение приведено уже в исполнение, то имение оставляется под запрещением в продаже и закладе, а в образе управления — под надзором губернского начальства, спорные же капиталы вносятся в государственные кредитные установления. На решения общего собрания сената жалобы не допускаются. 2) В. жалобы на постановления высших государственных установлений (кроме сената) допускаются в тех случаях, когда жалоба приносится по делам не судебным и притом не по существу дела, а собственно на противное событию изложение в постановлении обстоятельств дела, и это подтверждается достоверными доказательствами. Если они принесены с соблюдением установленного срока (тоже 4 месяца), то командующий главной квартирой повергает их на Высочайшее воззрение, испрашивая разрешения Его Величества или на оставление их без последствий, или на внесение дела вновь в то высшее установление, в котором оно было разрешено. 3) Всеподданнейшие жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями и генерал-губернаторов допускаются в тех случаях, когда такие действия и распоряжения не подлежат, по закону, обжалованию правительствующему сенату. Жалобы эти командующий главной квартирой повергает на Высочайшее воззрение, испрашивая разрешения Его Величества или на оставление их без последствий, или на внесение дела в государственный совет, комитет министров или правительствующий сенат, по принадлежности. Жалобы эти повергаются на Высочайшее воззрение вместе с доставленными по содержанию их объяснениями или заключениями начальств, на которые принесены жалобы. Командующий главной квартирой присутствует в заседаниях государственного совета, комитета министров и правительствующего сената по делам, внесенным в эти установления вследствие В. жалоб второй и третьей категорий. 4) В. прошения о даровании милостей допускаются в особых случаях, не подходящих под действие общих законов, когда этим не нарушаются ничьи ограждаемые законом интересы и гражданские права. Такие прошения докладываются Государю Императору командующим главной квартирой в порядке, определенном по непосредственному указанию Его Величества. Прошения об единовременных пособиях удовлетворяются из источников, особо для того предназначенных, а выдача Всемилостивейше разрешенных постоянных пособий производится из государственного казначейства, по предварительному каждый раз сношению с министром финансов, в размерах, определяемых по непосредственному усмотрению Его Величества. Прошения же о таких милостях, дарование коих сопряжено с изъятием из закона, либо с интересом казны, командующий главной квартирой или оставляет без последствий, или передает министру или главноуправляющему отдельной частью, по принадлежности; в случаях особо уважительных, командующий главной квартирою испрашивает Высочайшее повеление на передачу такого прошения подлежащему министру или главноуправляющему для доклада Его Величеству, или на внесение дела в комитет министров или в государственный совет. 5) В. прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания, препровождаются командующим главной квартирой, для представления на Высочайшее воззрение: а) к министру юстиции — в отношении лиц, осужденных судами гражданского ведомства, и б) к военному министру или к управляющему морским министерством — в отношении лиц, осужденных военными или военно-морскими судами. Командующий главной квартирой собственной властью оставляет без последствий В. жалобы и прошения, не подходящие ни под одну из указанных 5 категорий, равно как жалобы и прошения, заключающие в себе повторение В. ходатайства, оставленного без последствий, если притом в подкрепление его не приведено вновь открывшихся обстоятельств, подтвержденных достоверными доказательствами. Особо оговорено, что командующий главной квартирой собственной властью оставляет без последствий: 1) В. прошения служащих лиц о каких-либо наградах, приносимые без ведома их начальств; 2) В. жалобы на увольнение от должности без объяснения причин, если оно последовало по предоставленной начальству власти; 3) В. прошения об исключении из послужных списков или аттестатов и указов об отставке, отметок о наложенных взысканиях.

В исключительном положении по отношению к В. ходатайствам находится дворянство. Жалованная грамота 1785 г. предоставила дворянским обществам право приносить через депутатов жалобы и делать представления Императору. Но в 1797 г. право это было косвенно отменено указом, запрещавшим подавать и принимать прошения за многими подписями. Александр I восстановил жалованную грамоту, а манифест 6 декабря 1831 г. "о порядке дворянских собраний и выборов" заменил ее постановления, касающиеся ходатайств, новыми, вошедшими в Свод Законов. На основании этих постановлений, дворянство, в лице своих губернских собраний, может приносить В. прошения, адресуя конверты в собственные руки Его Императорского Величества; если же для объяснения жалобы признано будет нужным вызвать депутатов, то дворянство присылает их в числе не более трех, и депутаты эти должны быть снабжены уполномочием, подписанным губернскими уездными предводителями, с подробным означением всех предметов, ходатайству их порученных. Этому праву дворянства ходатайствовать перед губернским и высшим правительством манифест 1831 г., а за ним и Свод Законов (1857 г., т. IX, ст. 112 и 135) предоставляли большой простор. Именно дворянство, кроме представлений о своих нуждах, могло ходатайствовать "о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении, хотя бы они происходили и от общего какого-либо постановления". Впоследствии право это подверглось ограничению. В 1865 г. московское дворянство представило государю ходатайство, касавшееся изменения коренных начал государственного устройства России. Ходатайство это вызвало высочайший рескрипт 26 января 1865 г. на имя министра внутренних дел П. А. Валуева, где было сказано, что ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий и брать на себя почин в вопросах, решение которых зависит исключительно от верховной власти. На основании этого рескрипта, в IX т. изд. 1876 г. прежние 135 и 112 ст. заменены 142 ст., по которой дворянство "не должно входить в обсуждение предметов, прямому его ведению не подлежащих, и касаться вопросов, относящихся до изменения существенных начал государственных в России учреждений". В силу Высочайшего повеления от 14 апреля 1888 г., состоявшегося по ходатайству с.-петербургского дворянства, кодификационный отдел, при издании Продолжения Свода Законов 1890 г., в ст. 163 восстановил прежнюю редакцию ст. 135.