До 1905 г. право основания союзов и созыва собраний — так назыв. свобода С. и собраний — в России не существовало. Разрешение С. и собраний целиком зависело от усмотрения администрации, которая разрешала их или отказывала в разрешении без объяснения мотивов. Научные, литературные, музыкальные, коммерческие, а в последнее время и профессиональные общества или союзы все же существовали, но в крайне ограниченном числе, и действовали под режимом до крайности стеснительным. Точно так же публичные собрания были почти совершенно невозможны. Они разрешались почти исключительно обществам (например, Императорскому вольно-экономич. об-ву в Петербурге), и то только до тех пор, пока правительство не увидело в них политического орудия. Собрания для обсуждения каких-либо политических вопросов дня были безусловно невозможны. Освободительное движение последнего времени пробило брешь в этой системе. Уже в 1904 г. во всех почти больших городах России устраивались политические банкеты (в ресторанах и иных помещениях). Власти не решались наложить запрещение на эти банкеты, созывавшиеся без испрошения предварительного разрешения; на них присутствовали сотни людей и произносились смелые речи. На банкетах, устроенных 20 ноября 1904 г. в различных городах России по случаю 40-летнего юбилея введения судебной реформы, ораторы требовали конституции и всеобщего голосования; во многих местах были приняты соответственные резолюции. В том же году достигли широкого развития различные общества рабочих (в особенности в Петербурге), основанные частью по инициативе начальника московского охранного отделения Зубатова и священника Георгия Гапона. По первоначальному плану эти рабочие организации должны были служить орудием правительственной пропаганды, но они обратились в нечто иное. В начале 1905 г. и в Петербурге и в других городах происходили массовые собрания рабочих, на которых произносились политические речи. 9 янв. была устроена грандиозная демонстрация (см. Россия, Револ. движение). 12 октября 1905 г., перед самым октябрьским революционным взрывом, именным Высочайшим указом правительствующему сенату были установлены временные правила, "впредь до издания общего узаконения" о собраниях. Этими Правилами было установлено, что публичные собрания по вопросам государственным, общественным или экономическим не нуждаются в предварительном разрешении властей, а созываются явочным (в юридич. смысле) порядком, т. е. устроители таких собраний обязаны лишь сообщить о них начальнику местной полиции не позднее как за трое суток до открытия собрания, а если о собрании предполагается сделать объявление в газетах или как-нибудь иначе опубликовать сообщение о нем, то не позднее как за трое суток до такой публикации. В местностях, где нет соответственного должностного лица, этот срок увеличивается до 7 суток. Сообщение это по букве закона должно было быть именно сообщением, а не просьбой о разрешении; если в течение определенного срока устроители собрания не получали от полиции уведомления, что их собрание запрещено, то этим самым оно оказывалось разрешенным. Однако, закон предоставлял полиции такие широкие полномочия по предварительному запрещению собраний, который свободу собраний обратили в мертвую букву. "Собрания, цель и предмет занятий которых противны закону или устройство которых угрожает общественным спокойствию и безопасности, воспрещаются начальником полиции, гласит закон. О таковом воспрещении.... устроитель извещается за сутки до предположенного открытия собрания или оглашения о нем во всеобщее сведение". Но полиция не считала нужным стесняться даже этим, столь выгодным для нее законом, и запрещала собрания по истечении указанного для нее срока, настаивая самым придирчивым образом на соблюдении сроков, назначенных для устроителей собраний. На каждое собрание полиция командирует должностное лицо, обязанное следить за порядком. Ему предоставляется право закрывать собрания, когда ораторы на них отклоняются от предмета занятий, когда в собрании высказывается суждение, возбуждающее вражду одной части населения против другой, когда в собрании производятся неразрешенные денежные сборы, когда в нем оказываются лица, в собрания не допускаемые (сюда относятся лица вооруженные, за исключением тех, кому ношение оружия присвоено законом, солдаты, учащиеся в низших и средних учебных заведениях и вообще малолетние), когда нарушен порядок собрания мятежными возгласами либо заявлениями, восхвалением либо оправданием преступлений, возбуждением к насилию либо неповиновению властям или же распространением преступных воззваний либо изданий, и вследствие того собрание приняло характер, угрожающий общественным спокойствию и безопасности. Устроители собрания, а также и участники его в случае неисполнения указанных в законе требований подвергаются аресту до 3-х месяцев или штрафу до 300 рублей. За само содержание речей можно быть привлеченным к суду по соответственным статьям уголовного уложения, грозящим иногда каторгой. Через 5 дней после издания правил 12 октября был опубликован знаменитый манифест 17 октября 1905 г., в котором были обещаны "незыблемые основы гражданской свободы на началах... свободы совести, слова, собраний и союзов". В действительности, однако, для собраний действовали правила 12-го октября, весьма мало соответствовавшие требованиям свободы собраний, а для союзов оставались в силе старые законоположения дореволюционного периода. Даже правила 12-го октября действовали далеко не в полном объеме, а в зависимости от возможности их нарушения. В течение октября, ноября и декабря месяца в различных городах России, в особенности в Петербурге, происходили всевозможные собрания, устроители которых не считали нужным оповещать полицию. Полиция часто не решалась закрывать или разгонять эти собрания. Они созывались, как тогда говорили, в явочном порядке, причем этот термин употреблялся не в юридическом смысле (т. е. в смысле обязательности предупреждения полиции о собрании), а в житейском. В декабре 1905 г., после подавления восстания в Москве, полиция стала являться на все собрания и разгонять их вооруженной силой, часто арестуя участников. Когда частные лица стали извещать на основании закона 12-го октября полицию о предполагаемых собраниях, то эти собрания оказывались запрещенными под предлогом угрозы общественному спокойствию.

В течение 1905 г. основалось в России множество различных союзов: литературный, адвокатский, врачебный и другие, которые слились даже в один союз союзов (см.). Все эти союзы основались так называемым явочным порядком (в житейском смысле), который стал возможным в революционное время: союзы основывались и собирались в подходящих частных квартирах или в общественных собраниях совершенно открыто, никого из властей об этом не оповещая. Союзы устраивали всероссийские съезды своих членов; некоторые съезды оказалось возможным устроить в Петербурге, другие пришлось перенести за Финляндскую границу в Выборг, Гельсингфорс, Териоки или др. места. Полиция по большей части оказывалась бессильной бороться с этими союзами, по крайней мере до декабря 1905 г. Именным Высочайшим указом правительствующему сенату 4 марта 1906 г. были установлены временные правила о союзах и обществах. Эти правила создали три типа обществ и союзов: 1) общества — "соединения нескольких лиц, которые, не имея задачей получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель"; 2) союзы — "соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных"; 3) "профессиональные общества, учреждаемые для лиц, занятых в торговых и промышленных предприятиях, или для владельцев этих предприятий". Эти последние общества имеют целью улучшение условий труда своих членов или поднятие производительности принадлежащих им предприятий. Для всех категорий обществ установлены по существу одинаковые правила; только последним предоставлено право ходатайства перед подлежащими учреждениями о предметах, касающихся их цели и деятельности. Все общества, на основании закона, могут быть образуемы без испрошения на то разрешения, но правительственной власти предоставлено право не допускать образования общества, а раз оно образовано, то закрыть его "во всякое время по ближайшему своему усмотрению", если "деятельность его признается (министром внутренних дел) угрожающей общественным спокойствию и безопасности". Лица, желающие учредить общество или союз, обязаны представить проект его устава на утверждение в установленном порядке. Если в двухнедельный срок учредители не получат оповещения, что общество открыть не дозволено, то этим самым оно признается разрешенным. Для заведования делами об открытии, регистрации, воспрещении и закрытии обществ и С. образуются особые губернские (а в больших городах — городские) по делам об обществах присутствия. Эти присутствия составляются чисто бюрократическим образом, под предс. губернатора или градоначальника. Воспрещаются общества: "а) преследующие цели, противные общественной нравственности или воспрещенные уголовными законами или же угрожающие общественным спокойствию и безопасности, б) управляемые учреждениями или лицами, находящимися за границей, если общества эти преследуют политические цели". В заявлении об основании общества или союза должны быть указаны имена учредителей, район действия общества, его устав; в последнем следует указать порядок вступления и выбытия членов, размер членских взносов, способ избрания правления, порядок ведения отчетности и т. д. и т. д. О дне слушания дела об открытии общества в губернском или городском присутствии извещаются заинтересованные лица; они могут присутствовать в заседании и давать объяснения. За основание союза без соблюдения правил, указанных в законе, или за участие в нем виновные подвергаются аресту до 3-х месяцев или штрафу до 300 рублей, а если принимались особенные меры к сокрытию общества или если оно является заведомо противным общественной нравственности или угрожающим общественному спокойствию или преследующим преступные цели, то наказание может быть повышено до крепости на срок не свыше года. Как ни стеснительны эти правила, они составляли шаг вперед сравнительно с ранее существовавшими порядками. В действительности, однако, они были отменены для значительной части России распространением на нее военного положения, при котором все права по надзору за обществами предоставлены военным властям. Но и в тех местах, где не было провозглашено военное положение, правила применялись очень мало. Губернские присутствия беспрестанно запрещали общества без всяких к тому оснований; иногда запрещение это постановлялось через много времени после истечения двухнедельного срока, и сенат, являющийся верховной инстанцией для обжалования действий губернских присутствий, вопреки закону не восстанавливал прав общества. Под понятие общества и союза подведены и политические партии; история так называемой их легализации является лучшей иллюстрацией к применению закона 4 марта. Очень скоро после введения закона 4 марта 1906 г. были признаны или легализованы такие партии, как Монархическая, Союз 17 октября и т. п. Партия мирного обновления долго встречала препятствия к своей легализации. Партия конституционно-демократическая несколько раз подавала заявления в губернское присутствие, требуя своей легализации и под разными предлогами получала отказ. С точки зрения закона конституц.-дем. партия осталась запрещенным сообществом, члены которого в каждый данный момент могут быть привлечены к суду. Партия народных социалистов точно так же получила отказ, когда она заявила о своем основании и пожелала легализоваться. Несколько месяцев она действовала так же открыто, как и констит.-дем. партия, но в середине января 1 907 г. ее комитет внезапно привлечен к суду. Отказано в легализации даже умеренной партии демократических реформ. Партии соц.-революционная и соц.-демократическая, трудовая группа и др. не делали даже попыток легализоваться ввиду явной их безнадежности.

Одновременно с законом о союзах 4 марта 1906 г. в форме другого Именного Высочайшего указа правительствующему сенату были изданы новые временные правила о собраниях, долженствовавшие заменить правила 12 октября. Эти правила, являясь в редакционном отношении шагом вперед сравнительно с правилами 12 октября, по существу внесли мало нового. Они признают две категории собраний: непубличные и публичные. Последние делятся на два разряда: устраиваемые в закрытых помещениях и под открытым небом. Непубличные собрания объявлены совершенно свободными. По отношению к публичным собраниям под открытым небом требуется предварительное разрешение начальника местной полицейской власти. По отношению к публичным собраниям в закрытых помещениях установлен явочный (в юридическом смысле) порядок — тот самый, который был уже установлен законом 12 октября. О всяком собрании устроители его должны оповестить местную полицейскую власть за трое суток до собрания или до публикации о нем, с указанием дня, часа, места и предмета занятий собрания, имени и адреса устроителей и докладчиков в собрании, ежели предполагаются таковые. Полиции предоставлены прежние права по запрещению всякого собрания; сохранено право полиции присутствовать в собрании и закрывать его. Постановления этого закона не распространяются на предвыборные собрания, созываемые специально для совещания о лицах, достойных быть избранными в Государств. Думу. Эти предвыборные собрания регулированы XII отделом закона 11 декабря 1905 г. о выборах в Государственную Думу (в новое издание Положения о выборах в Государств. Думу, вошедшее во 2 ч. I т. Свода Закон. изд. 1906 г., эти правила вошли как статьи 78—88). На практике все общественные собрания оказались, таким образом, разделенными на две категории: предвыборные собрании, называемые на языке закона "подготовительными собраниями для совещания о лицах, достойных быть избранными", и собрания, сзываемые на основании закона 4 марта. Отличительные черты предвыборных собраний: 1) они допускаются только во время избирательной кампании в Государств. Думу, и 2) на них допускаются только избиратели того района, в котором они созываются. Поэтому на предвыборное собрание, происходящее, напр., в Петербурге на Васильевском острове, не допускаются жители Петербургской стороны; не допускаются также кандидаты в Государственную Думу от города Петербурга, если они живут не на Васильевском острове. Но и закон 4 марта фактически отменен для значительной части России, где введены военное положение или чрезвычайная охрана (как в Петербурге с 9 июля 1906); в этих местах для собраний требуется предварительное разрешение полицейских властей. Со времени роспуска первой Государств. Думы в июле 1906 г. и до декабря того же года в Петербурге такое разрешение не давалось. Начиная с декабря 1906 г., т. е. со времени открытия избирательной кампании во вторую Государств. Думу, полиция стала допускать и в Петербурге, и в других местах (кроме мест, находящихся на военном положении) собрания на основании закона 4 марта. В действительности это все были собрания предвыборные, связанные с избирательной кампанией, но тем не менее они созывались по общему закону 4 марта, а не по закону о предвыборных собраниях. На них имели возможность присутствовать и выступать ораторами как избиратели данного участка, так и неизбиратели. По большей части, однако, для их открытия полиция ставила условия, не предусмотренные законом. Так, напр., в разрешение градоначальника, которое посылалось устроителю собрания в Петербурге, почти всегда включались слова: "На открытие данного собрания для обсуждения вопросов, связанных с выборами в Государств. Думу, нет препятствий, при условии, чтобы ораторы не касались в своих речах лиц, подлежащих избранию в Государств. Думу". Представители полиции пользовались своею властью по закрытию собраний чрезвычайно широко. Бывали случаи, что при приведении каким-нибудь оратором цитаты из Евангелия представитель полицейской власти заявлял, что собрание созвано для обсуждения общественных вопросов, а не богословских, и следов. оратор уклонился от предмета занятия, что давало повод закрыть собрание. При закрытии собрания иногда составлялся протокол, подписать который приглашались его участники. Когда избирательная кампания во вторую Государств. Думу уже подходила к концу, власти начали предавать суду лиц, выступавших на этих собраниях, причем обвинение против них строилось на основании ст. 129 Угол. Ул., говорящей о возбуждении к ниспровержению существующего в государстве общественного строя.